Як уже згадувалося вище, ще у травні 1918 р. українські соціалістичні партії утворили Український національний державний союз. Уже в першій своїй відозві він звинуватив гетьманський уряд у неспроможності “врятувати державу від анархії та безладдя, установити тверду владу, оперту на довір’я народу”1. Попервах новостворена організація діяла цілком легально. Восени П. Скоропадський узяв до свого уряду кількох членів Союзу, віддавши їм міністерські посади.
Проте різка зміна ситуації, спричинена насамперед революцією в Німеччині, змінила плани Союзу. Він почав готувати відкритий виступ проти влади. 13 листопада 1918 р. на таємному засіданні соціалістичних партій у Києві було створено орган для організації антигетьманського повстання та відновлено Українську Народну Республіку – Директорію1 у складі В. Винниченка (голова), С. Петлюри, П. Андрієвського, А. Макаренка та Ф. Швеця, Того ж дня Директорія переїхала до Білої Церкви, звідки планували розпочати наступ на Київ. Там розташовувався корпус Січових стрільців – реальна боєздатна сила Директорії. У столиці залишився тільки В. Винниченко, щоб підготувати відозву до населення і призначити заступників Директорії для координації повстання.
14 грудня 1918 р. П. Скоропадський зрікається влади, а 19 грудня війська Директорії входять до Києва. На відміну від Центральної Ради та гетьманату, які у своїй діяльності спиралися на певну програму і законодавчу платформу, Директорія мала у своєму арсеналі лише загальні гасла. Вона, як і інші уряди в Україні, вважала себе “тимчасовою”. Навіть факт відновлення УНР не було офіційно проголошено, про це стало відомо з назви нової влади – “Директорія Української Народної Республіки”.
26 грудня 1918 р. сформували перший уряд Директорії з 22 осіб на чолі з прем’єр-міністром В. Чехівським. Того ж дня нова влада проголосила універсал-заяву, у якому пояснювала громадянам, що відтепер вся влада в УНР має належати лише класам, що працюють – робітникам і селянам. Решту верств населення позбавлялися права голосу й участі в управлінні державою. Щоправда, трудова інтелігенція не насмілилася стати на бік трудових класів.
Директорія швидко встановила владу на значній частині території України. Населення її підтримувало, оскільки вона була українською і ліквідувала ненависні гетьманську владу й окупацію.
У січні 1919 р. Директорія опублікувала закон, що призначав перше зібрання Трудового конгресу на 22 січня 1919 р. у Києві. Загальна кількість делегатів – 593 особи, зокрема від селян – 377, від робітників -118,33 – від трудової інтелігенції та 65 – від західноукраїнських земель.
На час приходу до влади Директорії внутрішня і зовнішньополітична ситуація була ще складнішою, ніж за попередніх двох урядів. Тоді ж відновлювали діяльність розігнані Скоропадським більшовицькі ради. Ще за гетьмана почала формувати армію для “визволення” України більшовицька Росія, яка очікувала слушного моменту для вторгнення на нашу землю. На початку січня 1919 р. ці війська, близько 75 тисяч вояків, розпочали без оголошення війни наступ на Україну.
Формальним приводом для агресії стало прохання “про допомогу” українських більшовиків. Як відомо, перша спроба нав’язати Україні більшовицьку владу зазнала фіаско у зв’язку з окупацією всієї її території німецько-австрійськими військами. Тоді більшовицьке керівництво Росії на своїй території (у Курську) створює новий “український радянський уряд” і групу військ для його захисту. Цей уряд одразу розпочав активну діяльність. Крім звернення до петроградського керівництва щодо військового сприяння, він, перебуваючи за межами України, приймає декрети про організацію влади в ній, оприлюднює “Маніфест до робітників і селян України”, висловлює своє обурення з приводу німецької окупації українських земель. Визначивши свої мету і завдання, об’єднані більшовицькі сили Росії та України розпочали наступ проти Директорії з північного сходу, поновлюючи радянський режим.
Із метою згуртування сил, і насамперед залучення селянства, для відсічі агресії Директорія бере курс “ліворуч”. Проголошений 8 січня 1919 р. закон про скасування приватної власності на землю забезпечував передачу великих земельних латифундій селянам без викупу, залишаючи у власності поміщиків лише 15-десятинні господарства. Селяни, що підтримали Директорію у боротьбі проти гетьманського режиму, вважали свою місію виконаною і тепер очікували від влади аграрної реформи, встановлення миру і спокою, створення нормальних умов для господарювання.
Тоді ж Директорія склала і направила до РНК більшовицької Росії ультиматум. У ньому в категоричній формі висловлено протест проти агресивних намірів більшовиків в Україні, їхнього втручання у внутрішні справи держави, говорилося про неприйнятність для українського народу “совєтської” влади. Український уряд вимагав відкликати більшовицькі війська з України впродовж 48 годин. Така ультимативна заява, написана з позиції сили, ще більше ускладнила українсько-більшовицькі відносини.
Подібна політика зверхності притаманна була взаєминам уряду Директорії з іншими сусідами: до Румунії висловлювали претензії щодо перебування її військ на українській території; Західна Україна воювала з Польщею; було перервано всякі відносини з Донським урядом. Непоміркованість зовнішньої політики, відсутність виважених дипломатичних кроків призвели до того, що Україна фактично опинилася в міжнародній ізоляції. “Блискуче відокремлення” її від зовнішнього світу зумовило прохолодне ставлення провідних країн до державотворчих спроб українських керівників.
Через нерішучість Директорії у вирішенні питань політичного і соціально-економічного розвитку населення дедалі більше підтримувало більшовицьке гасло “Вся влада радам!”, а з іншого боку – набували популярності ідеї про скликання Української Центральної Ради і поновлення її законодавства. Такого висновку дійшли деякі лідери Центральної Ради (М. Грушевський, В. Голубович, О. Жуковський та ін.). Вони вважали, що лише у такий спосіб можна відродити єдиний революційний фронт для протистояння зовнішньому ворогові та вирішення внутрішніх проблем.
Передбачали, що відроджена Центральна Рада негайно передасть владу новосформованому “правоздатному центральному робітничо-селянському органові Української Республіки, який би гарантував дальший поступовий розвиток української революції”. За українського радянського уряду такий розвиток подій міг стати певним кроком у пошуках компромісу між Директорією і радянською владою в інтересах усього українського народу.
Проте Директорія, особливо її військове оточення, цей шлях категорично відкинула. Це при тому, що реальних військових сил для протистояння більшовицькій агресії у влади не було. Ідея відновлення Центральної Ради не дістала підтримки серед населення. І все-таки головну причину надзвичайного ускладнення процесів державотворення в Україні слід убачати насамперед у глибокому розбраті серед керівництва національного руху, виникненні в ньому фактично двох таборів, що протидіяли один одному: відверто антибільшовицького і поміркованого, схильного до компромісів із радянським керівництвом.
Узагалі варто зазначити, що на ниві державного будівництва Директорія діяла хаотично, йдучи за подіями, а не випереджаючи їх. Стихійно відбувся розподіл обов’язків між її членами: В. Винниченко – голова і керівник зовнішньополітичного відомства; С Петлюра відав військовими питаннями (Головний отаман); решта так і не отримали чітких повноважень. Не існувало жодного правового акта, який би регламентував її діяльність. Окремі галузі господарства очолювали створені при Директорії відділи (освіти, внутрішніх справ, фінансів, продовольства, охорони здоров’я тощо). Легальним осередком влади була Директорія і її уряд
(Рада Народних Міністрів), а залаштункова (“тіньова”) влада була у вищих військових кіл на чолі з Головним отаманом С. Петлюрою.
Директорію на місцях представляли повітові та губернські комісари, призначені урядом. Існували численні “отамани”, в руках яких зосереджувалася вся реальна влада в провінціях. Паралельно з ними стихійно відновлювали діяльність старих органів міського і земського самоврядування, а також рад робітничих і селянських депутатів.
Як бачимо, із початку державотворчі справи Директорії визначалися гострим браком чітких орієнтирів і пріоритетів; далася взнаки криза, що охопила країну, невирішені економічні та соціальні проблеми, постійна загроза зовнішньої агресії, розкол населення на “українське село” і “неукраїнське місто”; населення втратило довіру до влади.
Директорія постала перед вибором: або обрати європейську модель державного розвитку, пов’язану з утвердженням принципу поділу влади, розвитком парламентаризму (в українському варіанті – скликання Всеукраїнських установчих зборів); або взяти на озброєння російську модель диктатури пролетаріату і Республіки рад. Частина українського керівництва (зокрема В. Винниченко) більше схилялася до другого шляху. Тим більше, що більшовицький режим у Росії засвідчив свою ефективність і вміння тримати ситуацію під контролем, впливати на розвиток подій у країні та за її межами. С. Петлюра обстоював європейський варіант.
Урешті-решт, було віднайдено третю модель, яка відкидала систему суто радянської влади і диктатури пролетаріату й не допускала до влади буржуазію, – європейську модель. її суть полягала у запровадженні системи “трудових рад” – представників усіх прошарків населення, які не використовували чужу працю. Створювалася відповідна владна вертикаль – повітові, губернські трудові ради і Конгрес трудового народу в Києві. Але насправді в державному апараті панувала анархія, діяли одночасно військова та цивільна адміністрації, комісари, керуючі, повноважні представники тощо.